Horizontaal toezicht in de graafketen kan het graafproces effectiever en efficiënter maken dan met traditioneel verticaal toezicht mogelijk is. Omgevingsdienst IJmond (ODIJmond) en VodafoneZiggo geven horizontaal toezicht vorm in een pilot onder begeleiding van Stantec.
 Bij traditioneel verticaal toezicht controleert de overheid of partijen die in de bodem graven, voldoen aan wet- en regelgeving op gebied van milieu, arboveiligheid, graafschadepreventie en openbare orde. Zij doen dat op basis van door de overheid verplicht gestelde (administratieve) processen. Horizontaal toezicht biedt daarvoor een alternatief. Met onderlinge afspraken tussen bevoegd gezag en gravende partijen over het delen van informatie kunnen toezichthouders hun beperkte capaciteit gerichter en risicogestuurd inzetten, terwijl de administratieve last voor netbeheerders substantieel kan afnemen.
“Horizontaal toezicht is relevant voor elke partij die graaft”, stelt Jaap Wijnker, die namens Stantec als projectmanager aan de pilot verbonden is. “De wet wordt volledig gerespecteerd, waarbij de verplichtingen die uit wetgeving volgen op een andere manier worden ingevuld. Het is niet alleen effectiever en efficiënter, maar ook eleganter, omdat de sfeer van wantrouwen rond het toezichtproces wordt vermeden. De kern is dat betrokken partijen doen wat zij zichzelf hebben opgelegd. Die afspraken worden vastgelegd in een zogeheten control framework, dat door de toezichthouder wordt getoetst.”
De toezichthouder in de pilot is Omgevingsdienst IJMond (ODIJmond). Herbert Dekkers van ODIJmond geeft aan: “De pilot is bestuurlijk aangekondigd en goedgekeurd, ook omdat het hier om redelijk onschuldig werk gaat, waarbij duidelijk is dat de administratieve verplichtingen die volgen uit het Besluit uniforme saneringen (BUS) overgedimensioneerd zijn.”
Wijnker: “Bij VodafoneZiggo betekent werken volgens het BUS een continue trein van administratieve handelingen ter omlijsting van een simpele activiteit. De korte samenvatting van het werk is: ‘zand eruit, kabel erin, zand erover’. Maar men heeft te maken met dezelfde wetgeving als voor het bouwen van een ondergrondse parkeergarage in een stadshart. BUS is er vooral op gericht dat de toezichthouder weet wat er gebeurt en zo nodig ter plaatse kan komen kijken. Dat laatste kun je ook met horizontaal toezicht bewerkstelligen.”
‘De BUS-verplichtingen zijn disproportioneel’
Eric Jansen van Vodafone Ziggo legt uit dat voldoen aan het BUS VodafoneZiggo vijf miljoen euro aan administratieve lasten en 180.000 wachtdagen per jaar kost. “Dat staat niet in verhouding tot de risico’s die komen kijken bij onze graafwerkzaamheden. De BUS-verplichtingen zijn disproportioneel. Het komt voort uit een generieke algemene maatregel van bestuur (AMvB). Met de pilot tonen we aan dat een en ander ook met horizontaal toezicht kan worden opgelost.”
De genoemde overdimensionering is ook Dekkers een doorn in het oog. “Het komt erop neer dat we wel belangrijker dingen te doen hebben: we kunnen de beschikbare capaciteit beter inzetten om echte problemen op te lossen. Zo hebben we in de praktijk maar weinig zicht op grote grondverplaatsingen. Kortom, we willen niet langer op molshopen jagen. Daar komt bij dat we als omgevingsdienst de omslag moeten maken van traditioneel milieutoezicht naar een integrale afweging. De Omgevingswet drijft ons als het ware naar de voorkant van het proces, waar we te maken krijgen met omgevingsvisies en omgevingsplannen voor bijvoorbeeld nieuwe woonwijken of fabrieken. Daar gaat heel veel tijd en energie in zitten. De BUS-meldingen voor graafwerkzaamheden als die VodafoneZiggo verworden in de praktijk tot een procesmatige inspanning. Het draagt niet bij aan de beoogde kwaliteit. In de nieuwe situatie kunnen we via digitale informatie van VodafoneZiggo kijken waar en wanneer zij graven en bepalen waar op welk moment extra aandacht nodig is. Dat is veel effectiever.”
‘Bij de start van de pilot zaten we uiteraard niet te springen om nieuwe applicaties en extra administratieve handelingen’
“We moeten uiteraard nog steeds kunnen aantonen dat we de dingen goed doen”, vervolgt Jansen. “Dat proces willen we zo efficiënt en effectief mogelijk inrichten. Bij de start van de pilot in januari 2021 zaten we uiteraard niet te springen om nieuwe applicaties en extra administratieve handelingen. Gelukkig kunnen we in het control framework een koppeling maken tussen de meldingen die we toch al moeten doen ten behoeve van de beheerder openbare ruimte en het melden van werkzaamheden aan de omgevingsdienst. Dat voorkomt dubbel werk. De gegevens over de voorgenomen werkzaamheden die we in ons geval registeren in het WoW Portaal, zijn nu ook toegankelijk voor de omgevingsdienst. We konden het bestaande instrumentarium dus uitbreiden om aan de afspraken te voldoen.”
Weerstand
“De uitdaging lag vervolgens in het meenemen van onze uitvoerende partners”, vervolgt Jansen. “Ook van hen wordt verwacht dat zij volledig transparant werken en bijvoorbeeld foto’s van werkzaamheden delen. Je ziet dan dat gewoonten en verdienmodellen een andere manier van werken soms in de weg zitten. Anders werken kan betekenen dat je omzet weghaalt bij een aannemer. Dat zorgt voor weerstand. Je moet alert zijn op dat soort signalen. Het heeft dus wel wat lobby- en praatwerk gekost, maar inmiddels zijn we zover dat ook onze partners de voordelen van het horizontale toezicht beginnen te zien. De transparante werkwijze zorgt er bijvoorbeeld ook voor dat de aannemer meer zicht heeft op het functioneren van onderaannemers.”
Ook bij ODIJmond is de factor mens cruciaal gebleken. Dekkers: “Het grootste probleem bij een verandering als deze is dat mensen anders moeten gaan werken. Controleurs die rondreden om graafwerkzaamheden te controleren, kijken nu in het systeem om gericht te selecteren waar toezicht nodig is.”
